Nói đến nhà nước là nói đến quyền lực. Quyền lực nhà nước được duy trì, thực hiện bởi pháp luật thông qua quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Hiến pháp các nước đều đề cập đến các quyền này của nhà nước như là thuộc tính gắn liền với quyền lực nhà nước. Ở Việt Nam cũng vậy, trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên Chủ nghĩa xã hội, Đảng Cộng sản Việt Nam đã ghi nhận: “Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với sự phân công rành mạch ba quyền đó”. Do vậy, có thể khẳng định, quyền hành pháp gắn liền với sự ra đời của nhà nước và pháp luật bởi bất cứ một nhà nước nào cũng cần phải xây dựng một hệ thống pháp luật và những thiết chế đảm bảo cho hệ thống pháp luật đó được thực hiện, pháp luật có được thực hiện được hay không phụ thuộc rất nhiều vào một trong những nhánh quyền lực hết sức quan trọng trong quyền lực nhà nước – đó là quyền hành pháp.

Quyền hành pháp là một bộ phận quan trọng trong tổ chức cấu trúc và vận hành quyền lực của nhà nước. Trong các nhà nước hiện đại, về cơ bản, quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện thông qua 03 quyền năng cụ thể: quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp. Trong đó, quyền hành pháp là quyền tổ chức thực thi pháp luật, quản lý hành chính về mọi lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, trật tự, an ninh, quốc phòng, đối ngoại… của đất nước. Quyền hành pháp hiện nay thường được hiểu bao gồm các hoạt động làm chính sách và các hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật do Chính phủ và cả hệ thống hành chính nhà nước thực hiện. Sự thi hành hay thực hiện pháp luật được thể hiện chủ yếu bằng cách tổ chức thực hiện và áp dụng pháp luật. Bên cạch đó là các hoạt động tổ chức thực tiễn như thanh tra, kiểm tra… nhằm đảm bảo cho quá trình quản lý được thực hiện trên cơ sở pháp luật. Như vậy một hệ quả đương nhiên là chỉ khi nào pháp luật xuất hiện thì quyền hành pháp mới có đất để tồn tại. Do vậy, có thể khẳng định, quyền hành pháp gắn liền với sự ra đời của nhà nước và pháp luật bởi bất cứ một nhà nước nào cũng cần phải xây dựng một hệ thống pháp luật và những thiết chế đảm bảo cho hệ thống pháp luật đó được thực hiện. Thực tiễn cho thấy, pháp luật có được thực hiện được hay không phụ thuộc rất nhiều vào một trong những nhánh quyền lực hết sức quan trọng trong quyền lực nhà nước là quyền hành pháp.

Trong khi Nhà nước thực thi quyền hành pháp thì kiểm soát quyền lực nhà nước là một nguyên tắc trụ cột trong tổ chức và vận hành của bộ máy nhà nước để bảo đảm quyền lực nhà nước được sử dụng đúng đắn và hiệu quả. Hành pháp, nếu chúng ta nhìn nhận dưới góc độ quản lý hành chính nhà nước thì đây là một lĩnh vực hoạt động rất quan trọng của nhà nước được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi các cơ quan hành chính nhà nước, có nội dung là đảm bảo sự chấp hành Hiến pháp, Bộ luật, Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước, nhằm tổ chức và chỉ đạo một cách trực tiếp, thường xuyên công cuộc xây dựng và quản lý về mặt hành chính nhà nước các lĩnh vực kinh tế, văn hóa - xã hội và hành chính - chính trị. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước có tính quyền lực nhà nước và kiểm soát trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước là tất yếu nhằm quản lý rủi ro, đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý và hiệu quả. Quyền lực nhà nước là quyền lực công của xã hội được chế định bằng pháp luật, vừa mang tính giai cấp, vừa mang tính xã hội. Quyền lực nhà nước ở Việt Nam có các đặc điểm khác nhau phụ thuộc vào các góc độ tiếp cận và dưới góc độ khoa học pháp lý, quyền lực nhà nước có các đặc tính cơ bản như: (i) tính ủy quyền của quyền lực nhà nước, trong xã hội dân chủ, không phải là quyền tự thân mà quyền lực của Nhân dân, do Nhân dân ủy quyền cho nhà nước; (ii) tính đại diện lợi ích, hợp lý và hợp pháp; (iii) tính độc quyền cưỡng chế để thực hiện chức năng duy trì trật tự xã hội, bảo đảm an ninh và an sinh xã hội; (iv) tính khách quan vì là tất yếu của đời sống xã hội cần có quyền lực công và được chế định bằng pháp luật; (v) tính chủ quan vì quyền lực nhà nước do những con người cụ thể, cán bộ, công chức thực thi nên không tránh khỏi tác động chi phối bởi năng lực, phẩm chất của con người… Xuất phát từ bản chất và đặc trưng trên của quyền lực nhà nước nên tất yếu phải kiểm soát quyền lực nhà nước. Kiểm soát quyền lực nhà nước có thể được hiểu là một hệ thống những phương thức được thực hiện bởi Nhà nước và xã hội nhằm bảo đảm cho quyền lực nhà nước và việc thực thi quyền lực nhà nước đúng đắn, hiệu quả.  Mỗi một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước có cách thức và quy trình vận hành cụ thể để kiểm soát quyền lực nhà nước trong một phạm vi nhất định. Nếu tiếp cận dưới góc độ quản lý hành chính nhà nước thì Thanh tra đóng vai trò hết sức quan trọng trong kiểm soát quyền lực nhà nước trong nhánh hành pháp. Ở Việt Nam, kiểm soát hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện bởi rất nhiều biện pháp khác nhau như kiểm soát tư pháp, là hoạt động xét xử của tòa án hành chính và biện pháp kiểm soát ngoài tư pháp, bao gồm: giám sát, kiểm tra hành chính, hoạt động thanh tra, kiểm toán, giám sát của công dân. Trong đó, thanh tra là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước trực tiếp và hiệu quả với cách thức và quy trình của mình. Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Thanh tra hành chính là hoạt động tranh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. Hệ thống cơ quan thanh tra được đặt trong hệ thống hành pháp, tuy “tương đồng về mặt tổ chức, nhưng khác biệt về thẩm quyền”. Cơ quan thanh tra nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật. Từ chức năng của thanh tra đã cho thấy phần nào chức năng, vai trò thanh tra trong kiểm soát hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Vai trò đó sẽ được làm rõ với góc độ quản lý hành chính nhà nước, trên các phương diện kiểm soát cơ bản sau: kiểm soát hoạt động ban hành chính sách, văn bản pháp luật; kiểm soát hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật; kiểm soát  hoạt động kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm pháp luật.

Để thực hiện chức năng quản lý, cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản dưới luật. Về nguyên tắc, các văn bản dưới luật (nghị định, thông tư, quyết định) phải phù hợp với Hiến pháp, Bộ luật, Luật nhưng trên thực tế vì nhiều nguyên nhân khác nhau nên các văn bản dưới luật luôn trong khả năng không phù hợp hoặc trái luật, vì vậy có thể đánh giá khi hoạt động ban hành văn bản pháp luật này trái luật và vi hiến bằng “quyền lực kiểm soát” được giao cho Thanh tra nhà nước. Vai trò này được thực hiện trên cơ sở nhiệm vụ và quyền hạn của thanh tra thông qua hoạt động thanh tra của mình. Khi thực hiện quyền thanh tra của mình, chủ thể thanh tra phát hiện những văn bản trái luật thì có quyền kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý. Thanh tra nhà nước có vai trò quan trọng trong kiểm soát hoạt động ban hành văn bản pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước với mục đích hàng đầu của thanh tra là nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục nhằm bảo đảm  pháp chế và mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Thực hiện pháp luật là quá trình thực hiện có mục đích làm cho những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống trở thành những hành vi thực tế hợp pháp của chủ thể pháp luật. Trong nội dung này, sẽ không đề cập đến hết các hình thức thực hiện pháp luật mà chủ yếu đánh giá vai trò của thanh tra trong kiểm soát hoạt động áp dụng pháp luật của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước vì vai trò thiết yếu của thanh tra trong quản lý hành chính nhà nước được thể hiện rõ trong bảo đảm tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính hay nói cách khác chủ thể quản lý ra quyết định, thanh tra là đối trọng, đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính trong phạm vi thẩm quyền thông qua kiến nghị, đề xuất. Quyết định hành chính này có thể được ban hành trên cơ sở một văn bản quy phạm trái luật hoặc ban hành trái văn bản quy phạm có hiệu lực. Thêm vào những trường hợp quyết định hành chính hợp pháp nhưng không hợp lý hoặc hợp lý nhưng không hợp pháp. Các quyết định hành chính này sẽ làm phương hại đến quyền và lợi ích của công dân, vì vậy yêu cầu phải được xem xét, đánh giá bởi quyền thanh tra - Thanh tra có thẩm quyền trong giải quyết khiếu nại, tố cáo. Khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra, tham gia giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng, thanh tra sẽ thực hiện sự đánh giá các quyết định hành chính bằng kiểm soát quyền lực nhà nước và các quyết định hành chính bất hợp pháp cần được bãi bỏ hoặc đình chỉ.

Thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước và hoạt động thanh tra là một công đoạn trong hoạt động quản lý nhà nước. Theo cách tiếp cận này thanh tra đóng vai trò là một hoạt động tự kiểm tra chính sách, pháp luật, các quyết định hành chính trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nói chung và từng cơ quan hành chính nhà nước nói riêng. Hoạt động thanh tra là hoạt động tự kiểm tra ngay trong quá trình diễn biến của các hoạt động quản lý, hoạt động thanh tra sẽ trực tiếp, toàn diện, hệ thống hơn so với các hình thức kiểm soát khác, chính vì vậy: việc sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật, quyết định hành chính sẽ nhanh chóng, kịp thời hơn; thanh tra sẽ phát huy thuận lợi vai trò của mình trong hoạt động phòng, chống tham nhũng, phát hiện và xử lý theo thẩm quyền các hành vi vi phạm pháp luật, lợi dụng chức vụ, quyền hạn vì vụ lợi.

Mặt khác, thanh tra gắn với tổ chức hành pháp, trực tiếp tổ chức, thực hiện chính sách, pháp luật trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, do đó thanh tra có thuận lợi để phát hiện vi phạm pháp luật, những sai sót, sơ hở trong chính sách, pháp luật, cơ chế quản lý từ đó kiến nghị cơ quan có thẩm quyền các biện pháp khắc phục. 

Từ những phân tích nói trên cho thấy, thanh tra là một trong các phương thức kiểm soát quyền lực quan trọng đối với quản lý hành chính nhà nước. Quyền hạn thanh tra được cụ thể bằng “thẩm quyền trong hành pháp và trong thanh tra”. Thanh tra kiểm soát quyền lực đối với hoạt động lập quy, thực hiện pháp luật và kiểm tra, thanh tra xử lý vi phạm pháp luật với đối tượng được thanh tra. Về hoạt động lập quy, thanh tra kiểm soát tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản pháp quy từ đó đưa ra các kiến nghị, đề xuất; về hoạt động thực hiện pháp luật, thông qua việc thực hiện quyền thanh tra trong giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng, thanh tra đánh giá tính hợp pháp, hợp lý, tính hiệu quả của các quyết định hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước; về hoạt động thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm, vai trò kiểm soát của thanh tra thể hiện trong hoạt động kiểm tra nội bộ trong hệ thống hành pháp và thanh tra các lĩnh vực của đời sống xã hội, xử lý vi phạm trong phạm vi quyền hạn được pháp luật quy định. Để phát huy tốt hơn vai trò của thanh tra trong kiểm soát hoạt động quản lý hành chính nhà nước, bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý và hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước cũng như phòng, chống tham nhũng hiệu quả cần tăng cường hơn nữa địa vị pháp lý, tính độc lập và quyền tài phán cho hệ thống cơ quan thanh tra.

Bùi Thị Bích Ngọc

Khoa Nhà nước và pháp luật