• Loading...
Chào mừng bạn đến với trang Thông tin điện tử Trường Chính trị tỉnh Yên Bái!.
 
NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TRONG PHÂN CẤP, PHÂN QUYỀN GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM
Ngày xuất bản: 13/10/2020 2:48:00 CH
Lượt đọc: 674

              Việc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương là vấn đề được đặt ra trên hai phương diện lý luận và thực tiễn hiện nay. Hiện nay, các công trình nghiên cứu của quốc tế và Việt Nam chưa có sự tiếp cận và sử dụng thống nhất thuật ngữ “phân cấp, phân quyền”.  Từ thực tiễn ở Việt Nam, có thể hiểu khái niệm phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương như sau:

Phân cấp là việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính để việc quản lý được thuận lợi và hiệu quả. Bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do cấp mình đang nắm giữ cho cấp dưới thực hiện với nguyên tắc cấp dưới có đủ điều kiện, năng lực thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn ấy. Do đó, việc phân cấp giữa Trung ương và địa phương thực chất là việc phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể giữa các cơ quan Trung ương và địa phương. Các cấp chính quyền địa phương có những nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và nguồn lực của mình tùy theo khả năng thực tế của địa phương để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được trao, sự phân định ấy được thể hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền mỗi cấp hành chính từ Trung ương đến cơ sở được quy định phù hợp với khả năng và phạm vi quản lý của mỗi cấp chính quyền, sao cho phát huy hết thế mạnh của mỗi cấp.

Trong khi đó, phân quyền giữa Trung ương và địa phương là sự phân giao quyền lực giữa các cấp chính quyền, mỗi cấp có nhiệm vụ, quyền hạn riêng của mình, hạn chế việc can thiệp vào nhiệm vụ, quyền hạn của nhau, nhưng cấp trên có thể kiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quy định của pháp luật. Đó là việc cấp trung ương chuyển giao một phần quyền hạn, nhiệm vụ, phương tiện vật chất... cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện. Chính quyền địa phương là pháp nhân công quyền, được tự quyết định các vấn đề của địa phương trên cơ sở pháp luật. Trong phân quyền không tồn tại tính thứ bậc hành chính giữa các đơn vị hành chính - lãnh thổ như trong phân cấp. Các địa phương có quyền hạn riêng do Hiến pháp và pháp luật quy định.

Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị Trung ương lần thứ 6, khóa XII đã khẳng định “Thực hiện phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, gắn quyền hạn với trách nhiệm; đồng thời, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực chặt chẽ bằng các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước, bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch, đề cao trách nhiệm giải trình và tăng cường kiểm tra, giám sát việc thực hiện. Khuyến khích sự năng động, sáng tạo và phát huy tính tích cực, chủ động của các cấp, các ngành, các địa phương trong việc xây dựng, kiện toàn tổ chức, tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế”. Thực tế trong những năm qua, việc phân cấp, phân quyền đã tác động tích cực tới hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Đó là, sau nhiều nỗ lực thực hiện chủ trương phân cấp, phân quyền quản lý giữa Trung ương - địa phương, chính quyền địa phương cấp tỉnh đã được phân cấp thẩm quyền trên hầu hết các lĩnh vực quản lý. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được thì trong những năm qua, việc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền vẫn còn những bất cập, hạn chế nhất định.

Một là: Chủ trương phân cấp, phân quyền giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương chưa được thực hiện đồng bộ, triệt để theo yêu cầu đặt ra. Cụ thể là:

Một số nội dung tuy đã phân cấp cho cấp dưới nhưng sau một thời gian ngắn thực hiện thì cấp trên lại thu về như lĩnh vực đầu tư công, xây dựng hoặc việc đăng ký quyền sử dụng đất (giao cho các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp huyện nhưng sau đó lại chuyển lên cấp tỉnh).

Nhiều luật chuyên ngành chưa thể hiện rõ chủ trương đẩy mạnh đổi mới trong phân cấp, phân quyền. Chẳng hạn, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã phân định thẩm quyền của chủ tịch UBND các cấp. Tuy nhiên, trong các luật chuyên ngành khi quy định thẩm quyền của UBND và Chủ tịch UBND lại không tương thích với Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Hoặc trong một số luật trong lĩnh vực kinh tế, thậm chí còn có xu hướng tập trung nhiều quyền hơn cho các cơ quan ở Trung ương. Điều này gây nên những hạn chế nhất định, làm cho việc đổi mới bộ máy nhà nước chưa thực sự đồng bộ với cải cách thể chế kinh tế.

Nhiều lúc, nhiều nơi, phân quyền, phân cấp quản lý nhà nước thiếu sự giám sát, kiểm soát, trách nhiệm giải trình chưa rõ ràng. Việc phân cấp, phân quyền giữa Chính phủ với các bộ, ngành và chính quyền địa phương ở một số lĩnh vực chưa có cơ chế hiệu quả để kiểm soát quyền lực; thiếu kiểm tra, thanh tra, giám sát (quản lý số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập, người hoạt động không chuyên trách cấp xã và thôn, tổ dân phố...). Điều này dẫn đến thể chế quản lý nhà nước bị phân tán, khả năng thực thi chính sách từ Trung ương tới các địa phương kém hiệu quả.

Việc phân cấp, phân quyền mang tính đồng loạt và đại trà, không rõ ràng, cụ thể cấp nào có thẩm quyền gì; thể hiện ở việc tỉnh, huyện, xã đều thực hiện nhiệm vụ luật định gần giống nhau, chỉ khác về cấp độ và khu vực địa lý trong khi nguồn lực, năng lực khác nhau. Điều này làm cho chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương có sự chồng chéo, trùng lắp. Điển hình như trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, dù có sự phân biệt chương quy định về chính quyền địa phương thành thị và vùng nông thôn nhưng đi vào cụ thể 7 nội dung về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở tỉnh (Điều 17) và chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc Trung ương (Điều 37) cơ bản giống nhau, không có gì thay đổi. Hoặc là việc giao Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện dẫn đến các cơ quan này cơ bản được thành lập giống nhau ở các địa phương khác nhau. Vẫn còn tình trạng Trung ương có cơ quan, tổ chức nào thì địa phương có cơ quan, tổ chức đó. Với cách thức tổ chức như vậy, tuy có ưu điểm là bảo đảm tính thống nhất từ Trung ương đến cơ sở, nhưng trong một số trường hợp lại không phù hợp với đặc thù, tình hình thực tế ở mỗi địa phương, làm hạn chế tính chủ động, sáng tạo trong việc quyết định tổ chức bộ máy hành chính để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước sát với tình hình của địa phương.

Hai là: phân cấp, phân quyền nhưng không kèm theo điều kiện bảo đảm, không được tăng cường tổ chức bộ máy, nhân lực, tài chính và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ được phân cấp. Vì vậy, chính quyền địa phương khó có thể thực hiện được “quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm”. Có những vấn đề mang tính cụ thể của địa phương lại chưa được giải quyết triệt để vì không thuộc kế hoạch đã được phê duyệt và do vậy không có kinh phí để thực hiện. Trong nhiều trường hợp, nhiều vấn đề bất cập có thể giải quyết ngay tại cấp xã hoặc cấp huyện, nhưng do các cấp chính quyền này thiếu nguồn lực, hoặc nguồn lực do cấp chính quyền cao hơn quyết định, dẫn đến sự chậm trễ, kéo dài.

Ba là: Các quy định về nguyên tắc phân cấp, phân quyền chưa có sự liên thông giữa Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 chưa quy định về điều kiện, phạm vi của việc ủy quyền từ Chính phủ đến Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và từ Bộ trưởng tới các đơn vị trực thuộc, chính quyền địa phương, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện. Điều này gây khó khăn cho Chính phủ trong việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các bộ, ngành và giữa các cấp chính quyền địa phương; gây khó khăn trong việc thực hiện nguyên tắc phân cấp, phân quyền, ủy quyền và việc sắp xếp, bố trí tổ chức bộ máy, biên chế

Bốn là: nhiều lĩnh vực liên quan trực tiếp đến quyền lợi của người dân chưa được phân cấp, phân cấp không rõ ràng, hoặc chậm, thiếu sự tập trung trong tổ chức thực hiện. Hiện nay, quy định của Luật Đất đai không cho phép UBND tỉnh ủy quyền cho UBND cấp huyện giải quyết đối với hồ sơ giá đất phục vụ công tác bồi thường nên quá trình thực hiện mất nhiều thời gian, nhất là trong bối cảnh hồ sơ phê duyệt tại UBND tỉnh luôn trong tình trạng quá tải. Đặc biệt, trong giải quyết công việc cho người dân thông qua các thủ tục hành chính có nhiều việc cần được phân cấp sớm cho chính quyền cấp cơ sở nhưng còn rất chậm trễ; người dân chưa được tiếp cận một cách thuận lợi, dễ dàng khi có công việc như khai sinh, hộ khẩu, làm thẻ bảo hiểm y tế .v.v...

Năm là: Mặc dù đã có sự thay đổi, nhưng trong nhiều trường hợp, phân cấp, phân quyền vẫn “từ trên xuống”, chưa phải “từ dưới lên”, vì vậy chưa tạo sự chủ động cần thiết cho các cấp địa phương, đồng thời làm cho cấp trung ương quá tải, khó kiểm soát, dễ xảy ra tham nhũng, thất thoát. Điều này thể hiện trên tất cả các mặt như phân bổ vốn, ngân sách, đầu tư; quyết định và quản lý các tài sản địa phương; quyết định nhân sự của địa phương. v.v… Đặc biệt, trong lĩnh vực quản lý ngân sách, đầu tư phát triển, cơ chế huy động nguồn tài chính cho đầu tư phát triển, quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, hạ tầng đô thị, tổ chức bộ máy, biên chế,... chủ yếu do cấp trên quyết định mà thiếu sự tham của bên thụ hưởng nên nhiều trường hợp không đáp ứng đúng nhu cầu của địa phương.

Trên đây là một số những hạn chế, bất cập trong quá trình thực hiện phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương trong thời gian qua. Để thực hiện tốt hơn việc phân cấp, phân quyền quản lý giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị Trung ương lần thứ 6, khóa XII cần chú ý một số vấn đề sau:

Trước hết, cần tiếp tục đẩy mạnh việc phân quyền, phân cấp đảm bảo tính hợp lý, khoa học giữa Chính phủ với các bộ, ngành; giữa Chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương nhằm tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động; phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành gắn với kiểm soát quyền lực.

Thứ hai, cần bảo đảm điều kiện về ngân sách và nguồn nhân lực của các địa phương khi phân cấp, phân quyền; bảo đảm không chồng chéo nhiệm vụ, thẩm quyền giữa các cơ quan; đồng thời, tạo khung pháp lý để luật chuyên ngành phải quy định những nội dung không được ủy quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân cấp.

Thứ ba, cần quy định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ giữa Chính phủ với các bộ, ngành; giữa Chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương cấp tỉnh và giữa các cấp chính quyền địa phương. Bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo tập trung, thống nhất của Chính phủ, đồng thời thực hiện phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Tiếp tục hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, mối quan hệ công tác giữa các bộ, ngành, các tổ chức trực thuộc các bộ, ngành, địa phương và cơ cấu tổ chức của các cấp chính quyền địa phương; khắc phục triệt để sự trùng lắp, chồng chéo chức năng, nhiệm vụ theo hướng một tổ chức có thể đảm nhiệm nhiều việc, nhưng một việc chỉ do một tổ chức chủ trì và chịu trách nhiệm chính. Hoàn thiện quy định về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, của HĐND và UBND các cấp trên cơ sở các định hướng của Trung ương; tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương các cấp, tinh gọn tổ chức bộ máy nhằm đáp ứng những yêu cầu thực tiễn trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước

Thứ tư, cần làm rõ hơn nguyên tắc về phân cấp, phân quyền; quy định cụ thể nguyên tắc và thẩm quyền ủy quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; các vấn đề liên quan đến phân quyền, phân cấp và ủy quyền, đặc biệt trong các cơ quan của HĐND và UBND các cấp trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

Thứ năm, thực hiện tốt hoạt động kiểm tra, giám sát thực hiện các quy định của ngành ở địa phương; bảo đảm sự kiểm soát, thanh tra, kiểm tra của Trung ương đối với địa phương. Đây là một yêu cầu căn bản trong phân cấp, phân quyền. Phân cấp, phân quyền nhưng phải luôn giữ cho chính quyền Trung ương vững mạnh, đủ khả năng để giải quyết những vấn đề quan trọng của đất nước. Khắc phục tình trạng không hoặc khó kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với chính quyền địa phương.

Thứ sáu, phải coi việc thực hiện phân cấp là một trong những nhiệm vụ quan trọng của công tác cải cách hành chính. Định kỳ 6 tháng, một năm rà lại những nhiệm vụ được cấp trên phân cấp và những nhiệm vụ phân cấp cho cấp dưới để kịp thời điều chỉnh, bổ sung hay thay thế cho phù hợp và đúng theo chỉ đạo của Trung ương và tình hình mới.

Phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương góp phần phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước; mặt khác, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của chính quyền Trung ương, tăng cường kỷ luật, kỷ cương để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy kinh tế - xã hội ở từng địa phương phát triển, trên cơ sở phát huy thế mạnh của mỗi địa phương trong một nhà nước thống nhất. Thực hiện tốt phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương sẽ góp phần thúc đẩy sự phát triển của đất nước, đáp ứng được yêu cầu hội nhập quốc tế và toàn cầu hóa. Đó cũng chính là yêu cầu tất yếu đặt ra trong bối cảnh đổi mới hiện nay để bộ máy nhà nước vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả../.

Âu Phương Thảo

Khoa Nhà nước và pháp luật