Vận động hành lang (lobby) được lấy theo tên địa điểm mà hoạt động này diễn ra đầu tiên trong lịch sử, đó là hành lang của Nghị viện Anh quốc, nơi mà trong thời gian nghỉ giải lao, các nghị sĩ thường trao đổi với đồng nghiệp hoặc với bất kỳ người nào để bổ sung thông tin về vấn đề đang được thảo luận hoặc quyết định tại Nghị viện. Đến đầu thế kỷ XIX, cùng với việc Quốc hội Mỹ cho phép công dân tiếp xúc với các nghị sĩ để vận động họ ủng hộ hoặc không ủng hộ đối với những chính sách, dự luật sẽ hoặc đang được xem xét tại Nghị viện, hoạt động vận động hành lang bắt đầu được thừa nhận rộng rãi. Hiến pháp Mỹ năm 1787 trong bản sửa đổi đầu tiên, bằng việc khẳng định quyền tự do ngôn luận, tự do hội họp và yêu sách hoà bình, đã cung cấp cơ sở pháp lý cho cái gọi là “những nhóm lợi ích đặc biệt”. Theo đó, bất cứ một nhóm nào cũng đều có quyền yêu cầu các quan điểm của họ phải được sự lắng nghe của công chúng, của các cơ quan lập pháp, hành pháp và toà án. Từ đó đã hình thành một lớp người hoặc tổ chức chuyên nghiệp giữ vai trò trung gian, làm nhiệm vụ “con thoi” giữa cử tri hoặc các nhóm lợi ích với các nghị sĩ nhằm tác động đến những chính sách, dự luật. Những người này được gọi là các nhà vận động hành lang (lobbyist). Có thể nói, vận động hành lang là một thực tế không thể thiếu trong đời sống chính trị, nó phát triển “đồng hành” cùng với sự phát triển của hệ thống chính trị tại mỗi quốc gia, thậm chí vượt ra ngoài khuôn khổ các quan hệ trong nội bộ của một quốc gia và trong không ít trường hợp, trở thành những vấn đề quốc tế có tính thời sự.

Vậy, vận động hành lang là những hoạt động có tính hệ thống nhằm tiếp cận, thuyết phục, gây vận động hành lang được hiểu là những hoạt động có tính hệ thống nhằm tiếp cận, thuyết phục, gây ảnh hưởng, tác động đến quá trình ra quyết định của cơ quan lập pháp, hành pháp, các nghị sĩ, quan chức và những người có thẩm quyền khác trong bộ máy nhà nước để họ ủng hộ hoặc không ủng hộ chính sách, dự luật, chương trình, kế hoạch, hợp đồng, chứng chỉ, sự đề cử, bổ nhiệm hoặc một vấn đề nào đó vì lợi ích của cộng đồng, các nhóm lợi ích hoặc của cá nhân.

Hội nhập kinh tế quốc tế là một quá trình không thể đảo ngược. Trong khi những hoạt động vận động hành lang đã và đang được các doanh nghiệp, hiệp hội ở nhiều nước thực hiện mạnh mẽ và hiệu quả, ở Việt Nam, hoạt động này còn tương đối hạn chế cả về tần suất sử dụng và hiệu quả tác động. Một phần là do các doanh nghiệp, hiệp hội Việt Nam hoặc là chưa hiểu đầy đủ về ý nghĩa và vai trò của các hoạt động này, hoặc là chưa được hướng dẫn cách thức để có thể thực hiện chúng một cách hiệu quả. Khi Việt Nam chủ trương chủ động, tích cực tham gia hội nhập ngày càng sâu rộng vào sân chơi quốc tế thì một trong những bài học lớn là phải hiểu luật chơi và biết cách chơi làm sao cho có lợi cho mình. Vì vậy, chúng ta cần phải cách nhìn nhận thực sự  nghiêm túc và toàn diện về vận động hành lang, dù chưa trả lời ngay được câu hỏi lớn là đã đến lúc thừa nhận, luật hóa hoạt động này ở Việt Nam hay chưa, thì cũng phải hiểu để sử dụng nó một cách hiệu quả khi chúng ta hội nhập với các quốc gia khác, nhất là có những quốc gia mà vận động hành lang là một phần không thể thiếu trong quy trình chính sách như Mỹ và một số quốc gia phương Tây khác. Cũng cần quán triệt quan điểm, vận động hành lang không đồng nghĩa với với việc “chạy cơ chế” đã từng xảy ra ở nước ta trong những năm vừa qua dù trên thực tế, ranh giới giữa chúng đôi khi là khá mong manh. Và để vận động hành lang tích cực, để không lẫn với tham nhũng chính sách, chạy cơ chế, điều tiên quyết là phải có một khung khổ pháp lý chính thức cho hoạt động này.

Ở Việt Nam cũng đã xuất hiện các các hiệp hội và chúng phát triển một cách tự nhiên song song với các đổi mới trong đời sống kinh tế - chính trị của đất nước những năm qua. Để bảo vệ lợi ích của mình, các hiệp hội thường sử dụng các phương thức như: (1) Có các cuộc tiếp xúc cá nhân với những người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan nhà nước hoặc có các cuộc gặp gỡ với những nhà lãnh đạo cấp cao của Nhà nước; (2) Tham gia phiên họp của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội; (3) Làm việc trong các nhóm thẩm định của các cơ quan nhà nước; (4) Nghe báo cáo các dự án luật và kiến nghị, góp ý kiến tham gia vào các dự án luật; (5) Tác động thông qua dư luận xã hội và các phương tiện thông tin đại chúng, … Thông qua những phương thức này, các nhóm lợi ích đã tích cực hoạt động nhằm bảo vệ lợi ích cho các thành viên của mình. Tuy nhiên, việc vận động, gây áp lực đối với cơ quan nhà nước trong việc ban hành chính sách của các hội, hiệp hội ở Việt Nam còn mang tính bị động, chỉ khi nào lợi ích bị xâm hại thì doanh nghiệp, hiệp hội mới lên tiếng. Mặt khác, trong quá trình hình thành và hoạt động, để đạt được các mục tiêu của mình, doanh nghiệp kinh tế không chỉ ngồi chờ các cơ quan quản lý tạo ra “sân chơi, luật chơi” mà phải thấy, chính doanh nghiệp, đại diện doanh nghiệp phải chủ động tạo dựng cho mình thế chủ động. Thế chủ động nói đến ở đây là “vận động hàng lang, vận động chính sách”. Vận động để nhằm sớm hình thành chính sách đó, đưa chính sách đó nhanh đi vào thực tế, chính sách đó có lợi cho doanh nghiệp và thuận lợi cho quản lý mang lại lợi ích lớn cho cộng đồng. Đây là nhu cầu thiết thực của cộng đồng doanh nghiệp nói chung. Để thúc đẩy mọi hoạt động phát triển theo chiều hướng tốt, nhanh chóng đem lại lợi ích cho cộng đồng thì các doanh nghiệp phải dựa trên một nền tảng pháp lý rõ ràng. Đó là nhu cầu ra đời một khung pháp lý cho hoạt động vận động hành lang đối với doanh nghiệp.

Các tổ chức phi chính phủ ở Việt Nam bao gồm các loại hình như: Hội; Quỹ xã hội, quỹ từ thiện; Tổ chức khoa học - công nghệ do các hội và tư nhân lập ra; Tổ chức bảo trợ xã hội; tổ chức tư vấn pháp luật; Tổ chức câu lạc bộ, mạng lưới, nhóm không có tư cách pháp nhân. Trong điều kiện mở rộng và phát huy dân chủ hiện nay, hoạt động vận động và đóng góp xây dựng chính sách của các tổ chức phi chính phủ trở nên thiết yếu. Các tổ chức này mong muốn được đóng góp nhiều hơn trong việc hoạch định các chính sách phát triển kinh tế - xã hội và môi trường, đặc biệt là các chính sách phục vụ các nhóm cộng đồng thiệt thòi nhằm bảo đảm các chính sách này sẽ đáp ứng các quyền và sự tiếp cận công bằng các dịch vụ công cho cộng đồng. Các tổ chức phi chính phủ ở Việt Nam được ghi nhận đã tham gia một số hoạt động chính như sau: thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007. Đặc biệt, một số tổ chức phi chính phủ còn được giao chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Các tổ chức này tích cực tham gia vận động các dự án phát triển kinh tế - xã hội, chương trình mục tiêu quốc gia như tham gia xây dựng, thực thi kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và các chương trình xóa đói, giảm nghèo, tham gia xây dựng, thực thi Luật ngân sách nhà nước và giám sát việc thực hiện. Tham gia hoạt động tư vấn, phản biện cho các chương trình, dự án góp phần làm cho các dự án, chương trình phù hợp với thực tiễn và mang lại lợi ích cho xã hội và người dân. Tư vấn, phản biện và giám định các chương trình phát triển kinh tế - xã hội lớn như bô xít Tây Nguyên, Đường Hồ Chí Minh, các chương trình về môi trường và phát triển bền vững. Nhiều tổ chức có mối quan hệ tốt với cơ quan Quốc hội, cơ quan nhà nước, có sáng kiến, ký kết thảo thuận về việc tư vấn, phản biện và đóng góp xây dựng chính sách. Tham gia vào một số đoàn giám sát của Quốc hội, Chính phủ, các đoàn thể để kiểm tra, giám sát các đề án, chương trình phát triển kinh tế - xã hội. Tích cực tham gia tuyên truyền phổ biến chính sách, pháp luật của nhà nước cũng như các quy định của chính quyền địa phương để ngườidân biết và thực hiện, bảo vệ quyền lợi của chính mình, đồng thời phát hiện những bất cập trong quá trình triển khai các cơ chế, chính sách, pháp luật, phản ánh với cơ quan nhà nước để có sự thay đổi. Chính phủ Việt Nam đánh giá cao sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ vào quá trình chính sách thông qua việc vận động. Sự ghi nhận của Chính phủ đối với những nỗ lực của các tổ chức phi chính phủ trong quá trình đóng góp vào các hoạt động xây dựng chính sách kể trên chính là một tiền đề quan trọng cho việc cần thiết ban hành hệ thống quy định pháp luật về vận động hành lang.

Dù chưa chính thức được thừa nhận nhưng các hoạt động vận động hành lang vẫn diễn ra ở trong nước, do cả các chủ thể Việt Nam và chủ thể nước ngoài tiến hành ở Việt Nam. Điều đáng nói là, những hoạt động vận động ấy đã ít nhiều bộc lộ ra ở mặt tiêu cực của vận động hành lang, nạn tham nhũng, hối lộ, chạy chính sách, chạy dự án… đã được khẳng định là có thật, và tệ hại hơn là nó đã và đang gây ra những hệ lụy vô cùng lớn cho quốc gia, trong đó có những vấn đề về an ninh trật tự, về môi trường sinh thái và về cơ bản nhiều hậu quả là không thể khắc phục được, và người cuối cùng phải gánh chịu chính là Nhà nước và nhân dân Việt Nam. Tóm lại, người dân và dư luận xã hội ở Việt Nam bắt đầu chú ý nhiều hơn đến vận động hành nhưng không phải với thiện chí mà ngược lại, và đã, đang có những nỗ lực cấp cộng đồng để chống lại những hành vi vận động đen, vận động bẩn, trục lợi từ chính sách. Do đó, có thể dự đoán, hoạt động vận động hành lang ở Việt Nam thời gian tới nếu có diễn ra cũng biểu hiện nhiều hơn ở mặt tích cực của nó khi vận động hành lang để tạo môi trường thuận lợi hơn, phù hợp hơn cho các Hiệp hội, doanh nghiệp hoạt động và phát triển, nhưng sẽ hạn chế được những mặt tiêu cực của nó, ít nhất là so với những năm vừa qua. Nói cách khác, cùng với xu thế chung của thế giới, các hoạt động vận động hành lang “đen”, vận động không chính thức nhiều khả năng sẽ sớm được thay thế bởi các hoạt động vận động hành lang của hiệp hội kinh tế. Do đó, nhu cầu phải được luật hóa sẽ nằm ở một tương lai không xa.

Ngoài ra, ở Việt Nam còn có thuận lợi như nguồn lực cung cấp cho vận động hành lang (nguồn nhân lực và yếu tố kỹ thuật, công nghệ) đang được tăng cường và nâng cao. Sự quan tâm của xã hội đối với vận động hành lang diễn ra ở các trạng thái khác nhau từ ủng hộ đến phản đối, từ tích cực đến tiêu cực tạo nên sự phong phú, đa dạng, thể hiện sự cạnh tranh và chọn lựa chính sách tích cực. Các yếu tố này tạo nên sự thuận lợi cho vận động hành lang ở Quốc hội, góp phần nâng cao chất lượng ban hành chính sách công của Quốc hội Việt Nam.

Bùi Thị Bích Ngọc

Khoa Nhà nước và pháp luật