Xét về bản chất, các hình thức kỷ luật Đảng không thay thế kỷ luật hành chính và xử lý hình sự bởi tính chất, ý nghĩa của những loại trách nhiệm này khác nhau. Kỷ luật Đảng là sự cưỡng chế mang tính chính trị, được áp dụng trong khuôn khổ của Đảng.  Kỷ luật hành chính là dạng trách nhiệm pháp lý, bởi đây là hậu quả bất lợi mà cán bộ, công chức phải gánh chịu trước cơ quan, tổ chức khi vi phạm. Trong khi đó, xử lý hình sự được hiểu là áp dụng các biện pháp tố tụng hình sự qua các giai đoạn từ khởi tố vụ án, khởi tố bị can, đến điều tra, truy tố và xét xử để buộc người đã có hành vi nguy hiểm cho xã hội mà Bộ luật hình sự quy định là tội phạm phải chịu trách nhiệm về hành vi ấy, tức là phải chịu hình phạt. Ở nước ta hiện nay, trong điều kiện Đảng Cộng sản Việt Nam là đảng cầm quyền, lãnh đạo Nhà nước và xã hội nên đa phần cán bộ, công chức là đảng viên. Do đó, việc thi hành đồng bộ và có sự tương thích trong các quy định về kỷ luật Đảng và kỷ luật hành chính, cũng như xử lý hình sự đối với cán bộ, công chức là tất yếu khách quan.

Một bài học được rút ra trong thực tiễn công tác phòng, chống tham nhũng đó là: công tác kiểm tra, giám sát, kỷ luật của Đảng phải chủ động, là tiền đề, đi trước, “mở đường” cho thanh tra, điều tra, xử lý kỷ luật hành chính và xử lý hình sự. Thực tế các vụ việc tham nhũng đặc biệt, khởi đầu từ vụ Trịnh Xuân Thanh cho thấy, vi phạm có liên quan đến tham nhũng cần phải được phát hiện trước hết trong nội bộ đảng, mà công tác kiểm tra, giám sát, kỷ luật của Đảng phải là “nòng cốt”. Với vai trò lãnh đạo cầm quyền, thì công tác kiểm tra đảng phải nghiêm, phải đi trước, không chờ đợi kết quả thanh tra, điều tra. Trên cơ sở xử lý kỷ luật về Đảng và sự chỉ đạo của cấp ủy đảng, các cơ quan nhà nước sẽ xử lý về hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm về hình sự cho đồng bộ, kịp thời. Đây là “đường dẫn” và cách làm mới để cấp ủy đảng có cơ sở chỉ đạo xử lý hàng loạt các vụ việc tham nhũng trong thời gian qua. Khi soi chiếu vào các quy định hiện nay chúng ta thấy có một số điểm đáng lưu ý như sau:

Một là, về căn cứ thi hành

Đối với kỷ luật Đảng: việc kỷ luật đảng được quy định tại Quy định 22-QĐ/TW ngày 28/7/2021 của Ban Chấp hành Trung ương về công tác kiểm tra, giám sát và kỷ luật của Đảng (gọi tắt là Quy định 22); Quy định 69-QĐ/TW ngày 06/7/2022 của Ban Chấp hành Trung ương về kỷ luật tổ chức đảng và đảng viên vi phạm (gọi tắt là Quy định 69).

Đối với xử lý hành chính: việc xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức tuân theo quy định tại Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) và Nghị định 112/2020/NĐ-CP của Chính phủ về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức (gọi tắt là Nghị định 112)

Đối với xử lý hình sự: việc truy cứu trách nhiệm hình sự được thực hiện theo quy định của Bộ luật hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017)

Hai là, về nguyên tắc xử lý kỷ luật

Vấn đề kỷ luật trong Đảng là một trong những nguyên tắc cơ bản trong xây dựng và chỉnh đốn Đảng, xây dựng hệ thống chính trị, để giữ gìn Đảng ta thật sự trong sạch vững mạnh. Nội dung trong Quy định 69 có thể được coi như một bộ luật hình sự của nội bộ Đảng, có ý nghĩa rất lớn, có tính răn đe, cảnh báo, thức tỉnh lương tâm của những đảng viên suy thoái, tự diễn biến, tự chuyển hóa. Đồng thời nghiêm trị những hành vi vi phạm quy định của Đảng và pháp luật của Nhà nước, củng cố uy tín, niềm tin chính trị và tính chính danh của Đảng trong lòng Nhân dân. Quy định 69 đã xác định rõ nguyên tắc xử lý kỷ luật trong Đảng đó là: “Đảng viên vi phạm pháp luật phải xử lý nghiêm theo quy định của pháp luật; đảng viên vi phạm pháp luật đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự, bị truy nã, bị toà án tuyên phạt từ hình phạt cải tạo không giam giữ trở lên thì khai trừ ra khỏi Đảng; nếu hình phạt nhẹ hơn cải tạo không giam giữ thì tuỳ nội dung, tính chất, mức độ hậu quả, nguyên nhân vi phạm và các tình tiết tăng nặng hoặc giảm nhẹ để thi hành kỷ luật đảng tương xứng. Nếu làm thất thoát tài chính, tài sản của Đảng, Nhà nước, của tổ chức, cá nhân thì phải xem xét trách nhiệm và bồi thường”[1] và “Kỷ luật đảng không thay thế kỷ luật hành chính, kỷ luật đoàn thể và các hình thức xử phạt của pháp luật. Đảng viên bị kỷ luật về đảng thì cấp ủy quản lý đảng viên đó phải kịp thời chỉ đạo hoặc đề nghị cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội có thẩm quyền, trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày công bố quyết định kỷ luật về Đảng, phải kỷ luật về hành chính, đoàn thể (nếu có) theo quy định của cơ quan nhà nước, đoàn thể. Khi các cơ quan nhà nước, Mặt trận Tổ quốc, tổ chức chính trị - xã hội, cơ quan bảo vệ pháp luật thi hành kỷ luật, khởi tố bị can hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với cán bộ, công chức, viên chức, hội viên, đoàn viên, người lao động là đảng viên thì phải thông báo ngay bằng văn bản cho tổ chức đảng quản lý đảng viên đó biết. Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được thông báo, tổ chức đảng quản lý đảng viên phải quyết định thi hành kỷ luật về Đảng”[2].

Để đảm bảo thi hành đồng bộ giữa kỷ luật đảng, kỷ luật hành chính và xử lý hình sự, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã quy định mang tính chất dịnh hướng và tiếp tục được cụ thể hóa trong Nghị định 112, trong đó xác định rõ nguyên tắc xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức, đó là: “Không áp dụng hình thức xử phạt hành chính hoặc hình thức kỷ luật đảng thay cho hình thức kỷ luật hành chính; xử lý kỷ luật hành chính không thay cho truy cứu trách nhiệm hình sự, nếu hành vi vi phạm đến mức bị xử lý hình sự”[3]; “Trường hợp cán bộ, công chức, viên chức đã bị xử lý kỷ luật đảng thì hình thức kỷ luật hành chính phải bảo đảm ở mức độ tương xứng với kỷ luật đảng. Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày công bố quyết định kỷ luật đảng, cơ quan, tổ chức, đơn vị phải xem xét, quyết định việc xử lý kỷ luật hành chính”[4].

Như vậy, dù không sử dụng cụm từ “thi hành đồng bộ” nhưng đối chiếu với những quy định tại Quy định 22 và Nghị định 112 thì hiện tại chúng ta đang áp dụng nguyên tắc xử lý kỷ luật theo hướng bảo đảm ở mức độ “tương xứng”. Tuy nhiên, thế nào là bảo đảm ở mức độ “tương xứng” giữa kỷ luật hành chính với kỷ luật Đảng và xử lý hình sự thì cho đến nay cũng chưa có chuẩn mực cụ thể. Nói cách khác, pháp luật hiện hành không đưa ra giải thích hay hướng dẫn cụ thể để giúp chủ thể có thẩm quyền xác định yếu tố “tương xứng” giữa kỷ luật hành chính với kỷ luật Đảng.

Ba là, về áp dụng các hình thức kỷ luật

Nhìn từ góc độ pháp lý, Nghị định 112 đã quy định: Có 04 hình thức kỷ luật đối với cán bộ (khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm); 04 hình thức kỷ luật đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý (khiển trách; cảnh cáo, hạ bậc lương, buộc thôi việc); 05 hình thức kỷ luật đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý (khiển trách, cảnh cáo, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc).

Trong khi đó tại điều 7, Quy định 69 xác định rõ các hình thức kỷ luật: đối với tổ chức đảng: 03 hình thức (Khiển trách, cảnh cáo, giải tán); đối với đảng viên chính thức: 04 hình thức (Khiển trách, cảnh cáo, cách chức (nếu có chức vụ) và khai trừ); đối với đảng viên dự bị: 02 hình thức (Khiển trách, cảnh cáo).

 Điều 32, Bộ luật Hình sự hiện hành quy định các hình phạt chính đối với người phạm tội gồm: Cảnh cáo, phạt tiền, cải tạo không giam giữ, trục xuất, tù có thời hạn, tù chung thân, tử hình.

Như vậy, xét về nguyên tắc đảm bảo “tương xứng”, dù chưa có 1 văn bản nào chính thức quy định thế nào là đồng bộ và tương xứng nhưng có một cách hiểu tương đối phổ biến hiện nay là: hình thức “khiển trách” trong kỷ luật Đảng sẽ tương xứng với hình thức kỷ luật hành chính “khiển trách” đối với cán bộ, công chức. Tương tự, hình thức “cảnh cáo” trong kỷ luật Đảng sẽ tương xứng với hình thức “cảnh cáo” trong kỷ luật hành chính; hình thức “cách chức” trong kỷ luật Đảng sẽ tương xứng với hình thức “cách chức” trong kỷ luật hành chính; hình thức “khai trừ” trong kỷ luật Đảng sẽ tương xứng với hình thức “bãi nhiệm” đối với cán bộ và “buộc thôi việc” đối với công chức trong kỷ luật hành chính. Và như vậy sẽ còn lại 01 hình thức kỷ luật là hình thức “giáng chức” đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý sẽ không thể được áp dụng nếu căn cứ vào nguyên tắc bảo đảm ở mức độ “tương xứng” giữa kỷ luật hành chính với kỷ luật Đảng, bởi không có hình thức kỷ luật Đảng nào tương xứng với hình thức kỷ luật giáng chức.

Ngoài ra, theo quy định tại Khoản 9, Điều 2, Quy định số 69 khi đảng viên “bị toà án tuyên phạt từ hình phạt cải tạo không giam giữ trở lên thì khai trừ ra khỏi Đảng; nếu hình phạt nhẹ hơn cải tạo không giam giữ thì tuỳ nội dung, tính chất, mức độ hậu quả, nguyên nhân vi phạm và các tình tiết tăng nặng hoặc giảm nhẹ để thi hành kỷ luật đảng tương xứng”. Đây là một điểm rất mới trong quy định về kỷ luật trong Đảng để đảm bảo đồng bộ, tương xứng với quy định pháp luật hiện hành.

Tại Khoản 2, Điều 30, Nghị định số 112 quy định chỉ trong trường hợp công chức bị Tòa án kết án phạt tù mà không được hưởng án treo thì mới đương nhiên bị “buộc thôi việc”. Tuy nhiên, trong trường hợp công chức bị Tòa án tuyên hình phạt cải tạo không giam giữ hay bị phạt tù nhưng được hưởng án treo thì không phải trong mọi trường hợp đều có thể áp dụng được hình thức kỷ luật “buộc thôi việc”. Và trên thực tế nếu một công chức đã bị “khai trừ” mà không thể áp dụng hình thức kỷ luật “buộc thôi việc” thì không bảo đảm mức độ tương xứng giữa kỷ luật hành chính với kỷ luật Đảng. Ngược lại, nếu bất chấp áp dụng hình thức kỷ luật “buộc thôi việc” thì lại không đúng với các quy định về hình thức kỷ luật công chức. Như vậy, trong trường hợp này hiện vẫn còn độ “vênh” nhất định giữa quy định của Đảng với quy định pháp luật hiện hành.

Bốn là, về thời hiệu xử lý kỷ luật

Hiện nay quy định về thời hiệu xử lý kỷ luật đảng và thời hiệu xử lý kỷ luật hành chính đối với cán bộ, công chức còn khác nhau. Cùng là “khiển trách” nhưng thời hiệu kỷ luật đảng là 5 năm, kỷ luật hành chính là 2 năm. Hay đối với “cảnh cáo” thì thời hiệu kỷ luật đảng là 10 năm, còn hành chính là 5 năm. Sự khác nhau ấy dẫn tới thực tế phát sinh một số trường hợp dù đã bị kỷ luật đảng nhưng khi xem xét kỷ luật hành chính thì các cơ quan kiến nghị không thể xử lý do đã hết thời hiệu theo quy định của luật. Điều này làm ảnh hưởng đến việc thực hiện Quy định số 69 của Trung ương về kỷ luật tổ chức đảng, đảng viên vi phạm. Trong đó, kỷ luật đảng không thay thế kỷ luật hành chính, kỷ luật đoàn thể và trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày công bố quyết định kỷ luật về Đảng, phải kỷ luật về hành chính, đoàn thể (nếu có) theo quy định của cơ quan nhà nước, đoàn thể. Vướng mắc này cũng ảnh hưởng đến chủ trương kỷ luật nghiêm, “không có vùng cấm, không có ngoại lệ, bất kể người đó là ai” của Đảng trong thời gian qua và gây khó khăn cho công tác xử lý kỷ luật; không đảm bảo nguyên tắc kỷ luật Đảng phải đồng bộ, tương xứng với kỷ luật hành chính.

Để khắc phục vướng mắc này, một việc cần làm ngay đó là sửa đổi các quy định có liên quan của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức. Tuy nhiên, quy trình sửa đổi Luật cần có thời gian vì phải thực hiện các thủ tục cần thiết theo quy định. Chính vì vậy, một trong những dấu ấn quan trọng tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XV đó là chấp thuận đề nghị ban hành Nghị quyết theo trình tự, thủ tục rút gọn, trong đó quyết nghị việc áp dụng ngay thời hiệu xử lý kỷ luật hành chính đồng bộ với quy định xử lý kỷ luật của Đảng trong thời gian nghiên cứu, trình Quốc hội sửa đổi các luật có liên quan. Theo đó, sẽ áp dụng thời hiệu kỷ luật 5 năm đối với hành vi vi phạm của cán bộ, công chức, viên chức đến mức phải xử lý khiển trách; 10 năm đối với hành vi vi phạm đến mức phải cảnh cáo trở lên. Các trường hợp không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật được thực hiện theo quy định của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức. Đây là hành động kịp thời của Chính phủ đảm bảo thống nhất, đồng bộ giữa kỷ luật hành chính với kỷ luật đảng.

Từ những phân tích trên, để góp phần thực hiện thi hành đồng bộ giữa kỷ luật đảng với kỷ luật hành chính và xử lý hình sự trong thời gian tới cần tiếp tục hoàn thiện các quy định của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước làm cơ sở cho việc chấp hành nghiêm kỷ luật đảng và thi hành kỷ luật trong Đảng. Đặc biệt sửa đổi và bổ sung ngaycác quy định về hình thức kỷ luật, thời hiệu kỷ luật trong Luật Cán bộ, công chức đã đề cập đến ở trên để đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ và tương xứng với kỷ luật đảng và xử lý hình sự. Đồng thời tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến các quy định về kỷ luật đảng và việc thi hành kỷ luật đảng đến tổ chức đảng, đảng viên và nhân dân biết để chấp hành và giám sát việc chấp hành; tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo, tổ chức thực hiện, kiểm tra, giám sát của cấp ủy, UBKT cấp trên đối với tổ chức đảng và đảng viên trong việc tổ chức thực hiện Cương lĩnh chính trị, Điều lệ Đảng, nghị quyết, chỉ thị, quy định của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước để nâng cao chất lượng chấp hành kỷ luật đảng của tổ chức đảng và đảng viên; rà soát sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các quy chế phối hợp giữa UBKT với các cơ quan có liên quan trong công tác kiểm tra, giám sát và thi hành kỷ luật Đảng đảm bảo chặt chẽ, kịp thời, đồng bộ và hiệu quả.

Ths. Âu Phương Thảo

Phó Trưởng khoa Nhà nước và pháp luật