Phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương là vấn đề quan trọng của Hiến pháp và các đạo luật về bộ máy nhà nước. Đây là một trong những nội dung quan trọng trong tổ chức quyền lực nhà nước bên cạnh việc phân công quyền lực nhà nước theo chiều ngang thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương cũng thể hiện quan niệm của mỗi quốc gia về vai trò của chính quyền trung ương, vai trò của chính quyền địa phương trong việc giải quyết các vấn đề chung của quốc gia và những vấn đề riêng có của từng cộng đồng địa phương. Tùy theo điều kiện về lịch sử, kinh tế, chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước của mỗi quốc gia mà cách thức phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương ở mỗi quốc gia cũng không hoàn toàn giống nhau. Bản thân tại mỗi quốc gia, trong các giai đoạn lịch sử khác nhau thì cách thức phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương cũng không hoàn toàn giống nhau.

Chính quyền địa phương các nước trên thế giới hiện nay được tổ chức trên cơ sở ba nguyên tắc chung là: tập quyền, tản quyền và xã hội chủ nghĩa nhưng đa phần không theo nguyên một nguyên tắc nhất định mà thường có sự vận dụng, kết hợp các nguyên tắc cho phù hợp với đặc điểm của mỗi quốc gia. Ở những quốc gia nào xu hướng dân chủ càng đi lên thì việc áp dụng nguyên tắc tự quản địa phương càng lộ rõ. Xu hướng này cũng nhận được sự đồng thuận từ quốc tế. Xu hướng phi tập trung hóa, tự quản địa phương là xu hướng nổi trội trong xu hướng phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương trên thế giới hiện nay. Trong cách phân quyền, nhiều quốc gia áp dụng nguyên tắc phân quyền từ dưới lên đó là những gì địa phương không làm được thì giao cho trung ương làm. Bên cạnh đó, các nước đi theo nguyên tắc phi tập trung hóa, tự quản địa phương thường phải có cơ chế kiểm soát hữu hiệu của trung ương đối với địa phương bằng việc thông qua cơ chế tài chính hay cơ chế tài phán.

Xu hướng phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương ở một số quốc gia trên thế giới

Mô hình tổ chức chính quyền tại Anh:

Đặc điểm rõ rệt của mô hình tổ chức chính quyền của Anh là trung ương không phải là cơ quan quản lý cấp trên đối với địa phương, không điều khiển địa phương. Chính quyền địa phương ở nước Anh tồn tại cùng với sự tồn tại của cộng đồng, trước khi chính quyền trung ương được xác lập hàng nhiều thế kỷ và do đó được xem là hình thức phát triển của tổ chức tự quản địa phương hơn là bộ máy do chính quyền trung ương thiết lập. Xét trong mối quan hệ với chính quyền trung ương, chính quyền địa phương vừa là hình thức phân quyền của trung ương cho địa phương, vừa là một hình thức biểu hiện tính dân chủ ở địa phương. Chính quyền địa phương là hội đồng địa phương do cử tri bầu ra. Hội đồng địa phương làm cả chức năng của Hội đồng nhân dân lẫn chức năng của Uỷ ban nhân dân. Pháp luật Anh quy định rõ rệt đặc điểm của mô hình chính quyền địa phương là trung ương không phải là cơ quan quản lý cấp trên đối với địa phương, không điều khiển địa phương và các cấp chính quyền địa phương được độc lập, không có sự trực thuộc lẫn nhau. Trong phạm vi quyền hạn của mình, các chính quyền đều có quyền tổ chức hoạt động chỉ phụ thuộc vào pháp luật mà không phụ thuộc vào bất cứ một sự chỉ đạo nào của cấp trên. Chính phủ không có quyền trao hay giới hạn quyền của chính quyền địa phương. Trong trường hợp có mâu thuẫn, tranh chấp hoặc có hiện tượng vi phạm pháp luật sẽ chịu sự phân giải của toà án. Đây là mô hình dân chủ hơn cả, chính quyền địa phương có khả năng và điều kiện phát huy được quyền chủ động của mình, không có sự bảo trợ nào của chính quyền cấp trên, cũng như của cả chính quyền trung ương. Trong quá trình thực hiện quyền được trao, chính quyền địa phương có khả năng tự quyết, chủ động sáng tạo trong một số trường hợp nhưng phải nhằm vào mục tiêu để thực hiện nhiệm vụ được giao. Trong trường hợp gặp khó khăn về tài chính, chính quyền địa phương được sự trợ giúp của chính quyền trung ương và một khi đã nhận sự trợ giúp về mặt kinh tế của trung ương, ít nhiều chính quyền địa phương phải chịu sự chỉ đạo của chính quyền trung ương. Trong trường hợp không chịu sự chỉ đạo của trung ương, thì lẽ đương nhiên các khoản viện trợ kinh phí sẽ bị giảm bớt, thậm chí là cắt hẳn. Điều đặc biệt ở chính quyền địa phương ở Anh là có nơi chỉ có các cơ quan đại diện, mà không có cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện các quyết định do cơ quan đại diện ban hành kiểu như Ủy ban nhân dân của Việt Nam.

Mô hình tổ chức chính quyền tại Pháp:

Nước Pháp chia quốc gia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ theo hệ thống thứ bậc: vùng, tỉnh, quận, tổng và xã. Pháp là nước tổ chức quản lý địa phương theo mô hình kết hợp giữa tản quyền và tập quyền nhằm vừa đảm bảo sự quản lý tập trung của trung ương, vừa thực hiện quyền tự quản của các cộng đồng lãnh thổ địa phương. Mô hình này có đặc điểm là Chính quyền địa phương bị song trùng giám sát của đại diện chính quyền trung ương và của chính quyền cấp trên. Mô hình này được hình thành, phát triển từ chế độ quân chủ chuyên chế. Thuở ban đầu của chế độ phong kiến, Chính quyền địa phương chỉ là các quan cai trị do Nhà Vua cử về địa phương nhằm mục đích thực hiện hay giám sát sự thực hiện các quyết định của Nhà Vua, mà không tính đến các điều kiện hoàn cảnh của địa phương, hoặc thậm chí cai trị theo cách riêng của quan chức được cử về. Về sau, với sự đấu tranh dân chủ, các lãnh đạo địa phương có được một số thẩm quyền nhất định cho việc giải quyết các công việc của địa phương, trong đó có cả các việc có liên quan đến đời sống của nhân dân địa phương, và cuối cùng, các quan chức được cử về chỉ làm mỗi một chức năng giám sát việc thực hiện các quyết định của cấp trên và các văn bản luật của trung ương, mà không còn có quyền hành như trước đây nữa.

Hiện nay, cấp có quyền tự quản chỉ là vùng, tỉnh và xã thông qua Hội đồng đại diện, đồng thời có sự giám sát của chính quyền trung ương theo hình thức tản quyền. Thẩm quyền tự quản: Chính quyền địa phương hoạt động theo cơ chế phân quyền, Chính quyền địa phương cấp dưới không chịu sự chỉ đạo trực tiếp từ Chính quyền địa phương cấp trên. Mỗi cấp sẽ độc lập trong thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình. Ví dụ: vùng có thẩm quyền xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế của vùng; hỗ trợ phát triển kinh tế, thông qua các hình thức trợ cấp trực tiếp hoặc gián tiếp cho doanh nghiệp; xây dựng kế hoạch phát triển đào tạo nghề trong vùng…Tỉnh có trách nhiệm thực hiện các hoạt động an sinh xã hội; quản lý trường cấp 2; quản lý đường giao thông tỉnh. Trong đó, tỉnh và vùng phối hợp với nhau thực hiện các nhiệm vụ về thể thao, văn hóa, du lịch, ngôn ngữ, giáo dục phổ thông. Cấp xã có trách nhiệm thực hiện các dịch vụ xã hội như: nhà trẻ, nhà ở cho người già, trường mẫu giáo và trường tiểu học, đường giao thông xã. Chính quyền địa phương được quyền tự chủ về tài chính, được sử dụng các nguồn thu phục vụ cho các hoạt động trên địa bàn lãnh thổ.

Chính quyền trung ương bổ nhiệm vùng trưởng, tỉnh trưởng cùng thiết chế giúp việc cho vùng trưởng, tỉnh trưởng để thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Hội đồng vùng, Hội đồng tỉnh và thực hiện một số chức năng hành chính trung ương ở địa phương, ngoài ra còn có các cơ quan tản quyền của bộ đặt tại địa phương. Trong số các cấp hành chính thì cấp tỉnh là quan trọng nhất vì đa số các bộ đều có cơ quan tản quyền đặt tại tỉnh.

            Các cộng đồng lãnh thổ địa phương ở Pháp có thể chia làm hai nhóm chính: một là, xã, tỉnh và vùng là các cộng đồng có tư cách pháp nhân độc lập, có quyền tự quyết riêng theo luật định và tồn tại độc lập so với nhà nước trung ương; hai là, một số lãnh thổ có quy chế pháp lý đặc thù là ba thành phố lớn: Paris, Lyon, Marseille và các vùng lãnh thổ hải ngoại. Các cộng đồng lãnh thổ địa phương tồn tại độc lập so với cơ quan hành chính trung ương, thể hiện bằng việc chúng có tư cách pháp nhân độc lập, có nguồn tài chính và nhân sự riêng, có phạm vi thẩm quyền riêng và trong phạm vi thẩm quyền đó, có toàn quyền tự quyết về những vấn đề liên quan đến lợi ích của địa phương. Chính quyền trung ương chỉ giám sát địa phương trên phương diện tính hợp pháp, chứ không thể giám sát về tính hợp lý trong các hoạt động của chính quyền địa phương. Đạo luật ngày 02/3/1982 đã thống nhất cơ chế giám sát chính quyền phương và đã chuyển giao quyền giám sát từ phía tỉnh trưởng sang cho tòa án hành chính, cơ quan duy nhất có quyền hủy các quyết định bất hợp pháp của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, các quyết định của xã trưởng, nếu sử dụng một số quyền hạn nhân danh nhà nước trung ương, vẫn chịu sự kiểm soát bằng con đường hành chính.

Mô hình tổ chức chính quyền tại Trung Quốc:

Trung Quốc, Việt Nam, Cuba và một số nước châu Phi là những quốc gia tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình Xô Viết. Nguyên tắc của hệ thống này là song trùng trực thuộc. Các cơ quan nhà nước trực thuộc các cơ quan cấp trên theo chiều dọc và trực thuộc uỷ ban chấp hành theo chiều ngang. Đã có cấp chính quyền thì phải có hội đồng. Mô hình này không có sự phân chia theo cấp mà tất cả các cấp chính quyền là bộ phận cấu thành của hệ thống nhà nước thống nhất. Hội đồng nhân dân được coi là cơ quan quyền lực, nhưng quyền lực thực tế thường mằn trong tay các Uỷ ban chấp hành.

Trung Quốc chính thức có 34 chính quyền cấp tỉnh, bao gồm 23 tỉnh, 5 khu tự trị - nơi có nhiều cư dân thiểu số (Tây Tạng, Tân Cương, Nội Mông, Ninh Hạ và Quảng Tây) sinh sống; 4 đô thị trực thuộc chính quyền Trung ương (Bắc Kinh, Thượng Hải, Thiên Tân và Trùng Khánh); và 02 Đặc khu Hành chính (Hong Kong và Macau). Chức năng chính của chính quyền địa phương ở Trung Quốc là quản lý kinh tế khu vực thuộc thẩm quyền của mình. Sau khi cải cách hệ thống kinh tế trong năm 1978, chính quyền địa phương đã tham gia xây dựng kinh tế và ngày càng đóng vai trò quan trọng trong ngành công nghiệp nông thôn. Chính quyền địa phương trực tiếp can thiệp vào nền kinh tế và đóng một vai trò hàng đầu bằng cách cung cấp một loạt các điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp, bao gồm việc chuyển giao các chức năng của chính phủ để giúp sự phát triển của các ngành công nghiệp nông thôn, xác định các dự án cho các doanh nghiệp, giải quyết vấn đề thiếu nhân sự đặc biệt cho các doanh nghiệp, cung cấp bảo lãnh tín dụng cho việc quản lý của doanh nghiệp mắc nợ, cải thiện cơ sở hạ tầng, mở cửa thị trường ở nước ngoài, thành lập các nhóm doanh nghiệp và phát triển nền kinh tế quy mô. Ngoài việc quản lý nền kinh tế, chính quyền địa phương có các chức năng như: văn hóa và giáo dục; phát triển và xây dựng nông thôn, thành thị; tài chính và thuế; an sinh xã hội và trật tự công cộng; các vấn đề sức khỏe y tế và các chức năng khác.

Qua nghiên cứu cho thấy, mô hình tổ chức chính quyền trên thế giới rất đa dạng. Dù theo mô hình nào thì chính quyền địa phương ở các nước luôn có sự phân biệt giữa chính quyền tự quản với chính quyền đại diện; giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn.

Đối với chính quyền tự quản, chính quyền trung ương công nhận và trao quyền tự quản trong những phạm vi và mức độ khác nhau cho các địa phương. chính quyền địa phương tự quản có hội đồng do dân bầu để quyết định các công việc thuộc thẩm quyền. Cách tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình này không phân biệt thứ bậc cấp trên, cấp dưới. Sự khác nhau của tổ chức chính quyền địa phương là ở quy mô, loại hình cũng như chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định. Các tổ chức chính quyền địa phương độc lập với nhau về hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn lãnh thổ địa phương. Luật sẽ quy định cho mỗi loại chính quyền địa phương có những chức năng, nhiệm vụ cụ thể cùng những tiêu chí phân loại riêng cho mỗi loại chính quyền địa phương.

Bên cạnh chính quyền địa phương tự quản là chính quyền đại diện của Trung ương tại địa phương. Ngoài ra, ở một số nước còn có những đơn vị hành chính đặc thù, được hình thành để tiện cho việc quản lý về hành chính trên một lĩnh vực nào đó, chẳng hạn như khu bầu cử, khu trường học, khu thu thuế... Những đơn vị hành chính đó không có cơ quan đại diện do dân bầu mà chỉ cần có cơ quan hành chính để thực hiện chức năng quản lý. Các đơn vị hành chính này có thể thực hiện nhiệm vụ được giao trên địa bàn của nhiều đơn vị hành chính tự quản nhưng không phải là đơn vị hành chính cấp trên đối với các đơn vị hành chính tự quản đó. Đổi mới chính quyền địa phương trong bối cảnh hiện nay là nhu cầu rất cấp thiết để nâng cao năng lực quản lý của nhà nước nói chung và của các chính quyền địa phương, nhất là trong bối cảnh quyền tự do kinh doanh, các quyền tự do, dân chủ của xã hội ngày càng được đề cao. Trên cơ sở tìm hiểu các mô hình tổ chức của các nước trên thế giới và xuất phát từ đòi hỏi thực tiễn về cải cách tổ chức chính quyền tại Việt Nam cần tiếp tục hoàn thiện những nội dung sau:

Thứ nhất, đổi mới nhận thức về vị trí, vai trò của chính quyền địa phương Trong thời kỳ tập trung quan liêu bao cấp, chính quyền địa phương với tính chất là một chỉnh thể thống nhất ít được đề cập. Đến thời kỳ đổi mới, vai trò của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp ngày càng được nâng cao và là bộ phận không thể thiếu của một cấp chính quyền. Luật Chính quyền địa phương năm 2015 ra đời là một minh chứng rõ nét cho những thay đổi trong nhận thức về vị trí, vai trò của chính quyền địa phương. Cùng với quá trình phát triển và hoàn thiện của bộ máy nhà nước Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, chính quyền địa phương đang ngày càng khẳng định mạnh mẽ hơn vị trí, vai trò và tính độc lập tương đối của mình. Việt Nam có thể tham khảo, học hỏi mô hình tổ chức của một số quốc gia theo nguyên tắc: “Những gì địa phương làm tốt thì địa phương làm, trung ương chỉ làm nhưng gì mà địa phương làm không tốt hơn”. Như vậy, với thay đổi trong nhận thức về vị trí, vai trò của chính quyền địa phương hiện nay, có thể hiểu chính quyền địa phương là một bộ phận của bộ máy nhà nước, có tính độc lập tương đối trong quan hệ với chính quyền trung ương, được tổ chức để thực thi những chức năng, nhiệm vụ nhất định của quản lý nhà nước trên một đơn vị hành chính lãnh thổ, bằng những nguồn lực được phân cấp hay chuyển giao theo quy định của pháp luật.

Thứ hai, bộ máy hành chính nhà nước ở các quốc gia trên thế giới thường phân định rõ vị trí và thẩm quyền của cấp trung ương và các cấp địa phương. Để thực hiện sự phân định đó, tập quyền, tản quyền và phân quyền là những nguyên tắc nền tảng làm cơ sở cho việc tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính trong một quốc gia. Tuy nhiên, ở Việt Nam, xuất hiện khái niệm “phân cấp” mà nội dung khó có thể xếp vào nhóm nào trong các nguyên tắc tổ chức hành chính kể trên. Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 đã đề cập vấn đề phân quyền nhưng vẫn chỉ dừng lại ở những nguyên tắc chung chung. Theo các quy định cụ thể về thẩm quyền của từng cấp chính quyền, thì đa số các loại quyền hạn vẫn đang tồn tại dưới dạng thức “chia sẻ” giữa nhiều cấp địa phương, hay giữa địa phương (cấp tỉnh) và Trung ương. Cùng với đó, cơ chế kiểm soát quyền lực Trung ương – địa phương chưa được quy định tương thích với ý tưởng phân quyền. Để công cuộc phân cấp cho chính quyền địa phương tiến triển tốt hơn và có thể dần dà tiến đến xu hướng phân quyền, cần phân định rõ các đơn vị hành chính tự nhiên và nhân tạo, từ đó có cơ cấu tổ chức cấp chính quyền phù hợp. Khi đã xác định các địa phương có thể thực thi các quyền tự chủ, cần quy định rõ các thẩm quyền của địa phương đó. Đối với địa phương tự quản, luật cần đổi mới cơ chế giám sát hoạt động của địa phương, việc giám sát hành chính của cấp trên nên giảm bớt tối đa, bởi lẽ “sự can thiệp hành chính một cách trực tiếp và toàn diện là đi ngược lại với quyền tự chủ của địa phương”.

Thứ ba, nâng cao năng lực tự chủ cho chính quyền địa phương trong việc tổ chức bộ máy và quyết định nhân sự. Trong một nhà nước dân chủ và nhất là của một nền kinh tế thị trường, sự trực thuộc vào chính quyền cấp trên của các cơ quan chính quyền địa phương cấp dưới càng giảm bớt, càng ngày càng tăng thêm tính chất tự quản tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền. Từng cấp chính quyền phải tự chịu trách nhiệm về những hoạt động của mình. Mối quan hệ trên dưới bằng cách hướng dẫn, chỉ đạo, ra lệnh sẽ được thay dần bằng pháp luật, và thậm chí bằng các hợp đồng quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của các bên. Trên nguyên tắc, nhà nước pháp quyền là nhà nước mà quan hệ giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương là không có sự bảo trợ. Nhà nước pháp quyền là nhà nước mà các chủ thể quản lý phải chịu trách nhiệm. Không có một chủ thể nào trong nhà nước pháp quyền lại phải chịu trách nhiệm cho một chủ thể khác và ngược lại, cũng không thể có một một chủ thể nào trong nhà nước pháp quyền lại nhờ một chủ thể khác chịu trách nhiệm thay mình. Các địa phương, chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm về những tổ chức và hoạt động của mình theo quy định đúng của pháp luật, đành rằng pháp luật ở đây phải là pháp luật của nhà nước pháp quyền. Những biểu hiện mối quan hệ trên dưới, báo cáo của chính quyền cấp dưới đối với cấp trên; hướng dẫn của cấp trên đối với cấp dưới trong mô hình của nhà nước pháp quyền là không cần thiết, không tồn tại. Do đó, xét về mặt tổ chức, chính quyền địa phương nên là tự quản. Cấp dưới có quyền của cấp dưới, cấp trên có quyền của cấp trên và được ghi nhận trong luật. Cấp dưới chỉ thực hiện quyết định của cấp trên trong những trường hợp pháp luật quy định và kèm theo các điều kiện về cung cấp nguồn kinh phí và chịu sự chỉ đạo. Chính quyền, dù là ở cấp trên hay ở cấp dưới, thì đều phải theo luật mà thực hiện. Đó có thể xem là sự thể hiện trực tiếp nhất quan niệm nhà nước pháp quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước. Tất nhiên, đây cũng là một trong những cơ sở cho việc xác định về sự tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước ở địa phương cũng như của nhân dân địa phương. Tổ chức chính quyền như vậy, có thể sẽ dẫn tới việc nhân dân địa phương tổ chức chính quyền địa phương theo ý chí của họ, từ đó, có các cách tổ chức chính quyền địa phương đa dạng. Những giới hạn của việc lựa chọn cách tổ chức chính quyền địa phương nào sẽ được ghi nhận trong luật, nhưng quan trọng hơn là tổ chức chính quyền địa phương có khả năng phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân và quản lý bảo đảm việc phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Người dân địa phương sẽ quyết định nên tổ chức chính quyền như thế nào.  

Thứ tư, phân quyền ngày càng nhiều cho chính quyền địa phương diễn ra như một tất yếu ở các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, phân quyền, trao quyền tự quản, tự chủ cho địa phương không có nghĩa là địa phương chỉ giải quyết những vấn đề của địa phương mình, mà trong những trường hợp nhất định phải giải quyết những vấn đề gắn liền với lợi ích quốc gia, phải thực hiện những nhiệm vụ do trung ương giao. Khi nhà nước trung ương giao nhiệm vụ cho địa phương cần phải trên cơ sở các văn bản quy phạm pháp luật và phải tính đến các biện pháp và các nguồn lực (tài chính, con người) bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.

Thứ năm, cơ chế giám sát, kiểm tra, kiểm soát cần thông qua các tòa án hành chính nhằm kiểm soát các hành vi không phù hợp pháp luật của Chính quyền địa phương.

Ths. Bùi Thị Bích Ngọc

Giảng viên Khoa Nhà nước và Pháp luật